房屋拆迁中公民私权保护

  发布时间：2009-9-10 14:18:28 点击数：

导读:引言　　随着城市化进程加快，拆迁风潮迭起。因此引发的矛盾不断增加，纠其根本原因大多是因为公民私权在拆迁过程中没有得到应有的维护，本文拟从公权与私权的关系角度进行分析，阐述拆迁过程中私权保护的重要性。 …

引言

　　随着城市化进程加快，拆迁风潮迭起。因此引发的矛盾不断增加，纠其根本原因大多是因为公民私权在拆迁过程中没有得到应有的维护，本文拟从公权与私权的关系角度进行分析，阐述拆迁过程中私权保护的重要性。

　　一、城市房屋拆迁性质追问

　　1、房屋拆迁的定义。

　　拆迁，是指拆迁人依法将建筑物予以拆除，并对被拆除建筑的使用人予以迁移安置，对被拆除建筑的所有人予以经济补偿的民事法律行为。拆迁本身不是一个法律概念，而是社会公众对于出于各种动机和目的拆除原有不动产权利人的构筑物和建筑物的行为的概括。为了规范拆迁行为,国务院于1991年3月12日颁布《城市房屋拆迁管理条例》第一次对拆迁行为进行了规范，使拆迁上升为一个法律概念，此后拆迁活动初步纳入法制化轨道。

　　2、城市房屋拆迁特征。

　　1、拆迁目的是为了城市发展和建设需要。

　　这一特征有两层意思，首先拆迁房屋需是位于城市规划区内。其次，拆迁必须是出于旧城改造，改善居民生活条件，和改善城市的整体面貌的目的。2001年新的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）规定“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”由此看出城市范围内未经规划的地方不得拆迁，不利与生态环境的不得拆迁，妨害文物古迹保护的不得拆迁。

　　2、城市房屋拆迁实行有偿拆迁

　　城市房屋拆迁立足点在于对房屋所有权人的损失予以补偿安置，不能因为拆迁损害原房屋所有权人的既得利益。

　　3、城市房屋拆迁的性质界定。

　　有人认为，拆迁是政府为了加快城市建设，实施旧城改造等公共利益而实施的行政行为，城市房屋拆迁法律关系是行政法律关系范畴。笔者认为这种观点只是是从表面看到了拆迁主管部门对拆迁活动的管理行为，而并没有看到拆迁行为本身的性质。从《拆迁条例》规定可以看出“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。” “本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”1i由此发现，城市房屋拆迁应该是拆迁人与被拆迁人通过订立拆迁补偿安置协议，被拆迁人将私有房产所有权及土地使用权转移给拆迁人，由拆迁人对被拆迁人拆迁行为造成的损失进行赔偿的法律关系，因此，拆迁应该是一种平等主体之间的民事法律关系，是一种合同关系，而政府在拆迁活动中的角色是“　国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。”ii所以政府在拆迁活动中只能履行行政管理监督及服务职能，并不是拆迁活动的一方当事人，因此对对城市房屋拆迁法律关系进行定位，应属民事法律关系范畴，即拆迁人与被拆迁人之间实际上是一种平等主体之间的民事法律关系即平等民事主体之间的财产关系。iii拆迁人与被拆迁人之间的权利义务关系应由民事法进行调整。

　　二、当前房屋拆迁过程中存在的主要问题

　　1、调整拆迁法律关系法律依据缺失，无“法”可依。

　　城市房屋拆迁即与城市发展密切相关,同时又涉及到广大城市居民的切身利益,1991年3月12日国务院颁布《城市房屋拆迁管理条例》，这是我国第一部关于城市房屋拆迁管理的法规。随着社会的不断变革，社会主义经济环境发生了巨大变化，为此国务院于2001年6月6日又通过了新的《城市房屋拆迁管理条例》，这也是当前我国城市房屋拆迁过程中的主要依据。但是就这部行政法规而言仔细分析一下，不难看出其固有的缺陷。

　　首先，根据立法法的规定，公民的基本权利应该在基本法律中得以体现，再由行政法规基于法律对其进一步规定，而《城市房屋拆迁管理条例》在没有相应的上位法律规定相关事项的前提下，对涉及征收公民合法私有财产的事项进行规定，直接调整公民在拆迁中的基本权利，这是立法权的严重越位甚至滥用，属于《立法法》第87条规定的“超越权限的”和“下位法违反上位法”的行为，这样的规定不利于保护公民的权利，甚至可能使其受到损害。

　　其次，《中华人民共和国宪法》第13条规定，公民的合法私有财产不受侵犯；国家依法保护公民的私有财产权和继承权。第33条规定，国家尊重和保障人权。笔者认为，房屋是公民的一项重要的私有财产，与公民的生存权和发展权等基本权利密切相关。国家依法保护公民私有财产权，当然包括保护公民对其房屋的合法所有权，这是国家尊重和保障人权的重要体现。因此，对城市房屋拆迁事项进行规定的《拆迁条例》缺乏必要的合法性和合目的性。

　　最后，《拆迁条例》严重侵犯公民基本权利，按宪法、基本民事法律和专门法律规律，强制拆迁只能强制被拆迁人依法履行自己与拆迁人在自愿的基础上形成具有强制力的协议义务。《拆迁条例》第十五条、十六条、十七条中均规定了有关强制拆迁的内容，其中并没有规定被拆迁人享有拒绝订立拆迁协议的权利，从而在没有自愿订立的协议基础上作出的强制拆迁必不具有合法性。更为恶劣的是，十五、十六条中规定，在诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行，或不停止拆迁的执行。这种严重违反正当程序原则的规定丝毫不利于对公民合法私有财产的保护，完全忽视公民合法享有的正当程序权利，

　　基于以上三点可以说当前我国并没有一部基本法律来对拆迁过程中的相关法律关系进行调整规范，无疑造成一种制度上的缺憾,这也是违法拆迁屡屡出现的根本原因。

　　2、政府角色的错位。

　　英国哲学家洛克主张,人们在建立政权时仍然保留着他们在之前自然状态中所拥有的生命、自由和财产的自然权利，让渡给政府的只是实施自然法的权利。人们联合成国家并置身于政府之下的目的是为了保护自己的财产。因此没有本人的同意，最高权利不得从任何人那里夺走其财产的任何一部分。iv在我国,政府是城市的规划者,在城市规划者眼中，只有通过拆迁才能实现其理想规划蓝图，在政府领导者的视域里，也往往把拆迁作为取得政绩的有效渠道，因此导致政府在拆迁过程中扮演了不光采的角色，主要表现在以下几方面：

　　⑴在某些经济水平相对落后地区，政府把土地出让收入作为其收入的主要来源，因此往往盲目规划拆迁然后把土地挂牌出让，这实际上是一种商业化的运做，目的使规划拆迁土地利益最大化。政府成了只赚不赔的商人，带有商业气息的政府，在考虑被拆迁人权益时当然无法去维护被拆迁人应有的利益。

　　⑵政府是拆迁政策的制定者，但是在很多地方又是拆迁活动的具体实施者政府以发放拆迁许可证的形式将拆迁权授予拆迁人，由拆迁人（大部分为房地产开发商）负责具体的拆迁活动实施，自己淡入幕后，但实际上政府仍扮演拆迁人的角色。一旦拆迁人拆迁遇到阻力，政府又走道前台，如拆迁遇到阻力，根据《拆迁条例》第十六条规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起３０日内作出。　当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起３个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。按此规定，拆迁人与被拆迁人之间发生纠纷首先由当时规划、授权拆迁的政府来处理，试想，在拆迁之前政府已将土地使用权挂牌出让给开发商，可以说，坐落于该土地上的公民私有房屋是必须拆迁的，被拆迁人也只能在获得补偿款上去争取自己的一点点权利，但因此产生的纠纷由政府处理，拆迁补偿标准也是由政府制定的，且在处理期间不停止拆迁的执行，致使被拆迁人的权利根本无法得到应有的保护。
　　⑶多数地方政府在拆迁过程中，亲自上阵，动辄组织公安、政府部门人员，甚至法院进行强制拆迁，以公权力对私权利强行干涉，激化社会矛盾，如发生在嘉和的案件至今仍值得我们深思。

　　3、补偿不公，制度存在缺陷。

　　城市房屋拆迁补偿是指在城市建设和开发过程中，因拆除房屋而给予房屋所有人的补偿。v根据现行的《拆迁条例》规定房屋拆迁补偿的具体方式有货币补偿，实行房屋产权调换两种方式。

　　补偿不公是城市房屋拆迁存在阻力的主要原因，追其根源，系制度缺陷所致。

　　⑴，某些地方政府以文件形式单方确定补偿安置标准，一般规定的标准较低，且有的连续数年不变，造成补偿费数额与市场完全背离，部分居民房屋拆迁后所获得的补偿款，远不能满足新购住房的需要，很多人会因此陷入贫困。

　　⑵实行房屋产权调换及货币补偿时未考虑区位因素，很多被拆迁房屋是被拆迁人世代居住的房屋，或者是专为子女上学，或上班及考虑买就医等而购买的特定区位的房屋，具有很大的综合价值。但是拆迁时，均将其作为一般的建筑拆除，并给与不合理的补偿，给被拆迁人造成巨大损失。

　　三、拆迁中涉及的公权与私权关系博弈

　　1、权利定位

　　众所周知，房屋所有权归属于个人，是人类社会极为古老的、普遍的具有自然法性质的社会现象。鉴于财产所有权的民法性格，使得私权本位的理念被置于私房所有权保护理念的核心地位，私权本位应当是私房所有权保护的基础理念。vi前文对城市房屋拆迁法律关系进行定位，拆迁人与被拆迁人之间实际上是一种平等主体之间的民事法律关系即平等民事主体之间的财产关系，因此，不管是拆迁人的拆迁权还是被拆迁人获得补偿的权利，都属私权范畴。

　　2、如何看待公共利益。

　　《宪法》第十三条规定:　国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产,实行征收或者征用并给予补偿，所以许多地方政府为了达到拆迁目的,常常把拆迁目的纳入公共利益范围。打着建设城市这一公共利益的幌子动用强制手段进行拆迁 ，侵害公民的私有财产权。到底什么是公共利益？

　　在法学中，利益是一个常见的名词，甚至有的学者将其作为法的一项基本价值来对待。特别是美国著名法学家庞德有关利益的论述及分类更是成为人们经常加以援用的论据。按照庞德的理论，利益可以分为个人利益、公共利益、及社会利益三类，个人利益代表的是个人的相关要求、请求、和需求，公共利益则表征着社团的利益取向，社会利益则代表着整个社会宗旨的要求。vii实际上在我国现行法律中更多的是采用“社会公共利益” 一词来表示社会利益、公共利益，或者说，在我国法律上一般将社会利益与公共利益作为同意词看待。据初步统计，我国法律、法规、规章和规范性文件使用了这公共利益这一概念达共有1259件（次），其中宪法2次，法律72件（次），国务院行政法规87件（次），规章、地方性法规及其他其他规范性文件1098件（次）。由于同一部法律使用“公共利益”一般只出现一次，最多两次，因此，可以理解为我国现行法律除宪法外有60多部法律、80余部行政法规使用了“公共利益”概念。可见公共利益在我国已作为一个法律概念确定下来。但是并没有一部法律法规对公共利益作出明确解释，这就为某些别有用心之人钻了空子，所以必须对公共利益作出明确界定。笔者认为，既然是公共利益，那该利益的受益人应当是不特定的人。公共利益中“公共”或者“公众”应当是一个开放的群体，而不是特定的群体。例如城市基础设施的受益者是不特定的，受益群体是开放的，不是封闭的。如果受益人是特定的，则属于私法范围。例如在某一块地上建一个大型商场，其直接受益者是商场业主和经营者，是特定的，因此不是公共利益。有人说，建商场方便群众购物，顾客也受益，而顾客也是不特定的，为什么建商场就不是公共利益呢？道理很简单，顾客和商场经营者的关系是普通民事关系，顾客对商场的使用也是民事法律行为，可以也应当通过私法调整。

　　3、公共利益与私权（个人利益）关系衡平。

　　在现今法制条件下如何衡平公公共利益与私权关系？

　　在人们观念中，公共利益不仅拥有法律上的合法性，也同时具有道德上的正当性。在我国现行宪法中明确规定“公共财产神圣不可侵犯”；而对于公民个人财产，法律上的字眼是“依法保护”。由此可以看出立法者在公共利益与私权保护保护之间的价值取向是不同的。但是公共利益也是有不特定的多数人的个人利益组成的，如果多数的个人利益受到侵害，就无从谈起公共利益的保护。

　　所以，笔者认为，首先，“公共利益”必须有价值判断。如果多数人得到的利益是改善生活，为了娱乐休闲，而要让少数人居无定所或为此做出巨大的个人私权利益牺牲，这种“公共利益”就不具有正当性和合理性，不能算是公共利益。其次，建政府机关算不算公共利益，这也是值得商榷，政府虽然是为广大民众服务，但是如果把政府规划在原来的居民区，这势必造成该地区多数人权益的侵害，这也不能纳入公共利益范畴。公共利益不能建立在牺牲少数个人利益的基础之上，否则多数人的暴政就是正当的。多数人无权剥夺少数人的基本人权，这是法治社会的基本原理。

　　四、拆迁制度完善与被拆迁人私权保护。

　　我国的社会主义法制建设是一个循序渐进的过程，现在在拆迁过程中存在一些制度上的弊端也是难免的，所以应从以下几方面对拆迁制度加以完善，以达到保护公民私权不受侵犯。

　　1、按照宪法要求对有关拆迁法规进行违宪审查,规范法律制度及拆迁行为。

　　首先，提高宪法意识充分利用宪法赋予公民的权利，保护私权不受侵犯。如公民的私有房屋既是公民个人的私有财产又是公民的住宅，《宪法》第三十九条规定“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”所以公民住宅除非在被依法征用的情况下，在未经房屋所有权人同意的情况下对房屋进行拆迁即使对公民住宅权的侵犯，当然运用宪法保护私权还应当有相应的配套法律必需有相应的配套法律对公民的这一宪法权利加以保护。

　　其次及时全面清查不合宪法规定的有关房屋拆迁的法规、规章，完善相应的法规和规章，严格规范政府的规划行为，加大透明度，在法律制定上应以保护被拆迁人的利益为出发点。修改或废除现行《拆迁条例》，按照宪法精神制定统一的拆迁法，规范拆迁行为。

　　2、严格规范政府行为，依法拆迁。

　　政府是人民的政府，政府应该把保护被拆迁人的利益放在首位，合理处理政府、被拆迁人、拆迁人之间的利益关系。

　　首先建立健全各级拆迁管理机构，规范拆迁管理机构职能，真正做到拆与管分离，科学合理制定拆迁规划方案，正确处理城市发展与低收入群体生活保障问题的关系，避免人民群众因“拆”致贫。

　　其次，严格规范拆迁前置程序，通过正当程序来控制政府权力，必要时实行拆迁听政制度，如对成片的大规模拆迁应首先由专家进行论证，然后组织由被拆迁参加的听证会，让群众对拆迁范围，补偿标准等发表意见，既可以充分保障拆迁对象的权利，又可以使拆迁活动顺利进行。

最后，在处理拆迁过程中的纠纷应弱化政府权利，强化司法权，运用司法权解决拆迁纠纷。因为在拆迁过程中，很多情况下，政府既是拆迁行为的实施者、受益，最后又是拆迁行为的产生纠纷的裁判者，容易计划矛盾，所以行政权应退出拆迁纠纷的解决，由法院运用司法权，作为裁决纠纷的手段，在一定意义上也是对政府公权利的限制，对私权利的一种更好的保护方法。

　　3、完善拆迁补偿制度，运用民法调整因拆迁补偿产生的纠纷。

　　拆迁实践中,多数是因为被拆迁人认为补偿不公而拒绝搬迁,因此产生纠纷。实践中解决这种纠纷往往又是运用行政来解决，结果造成矛盾激化。

　　所以要有效解决纠纷首先应从源头入手，完善因现在拆迁补偿制度所造成的弊端。如在对被拆迁房屋价值评估上，应采用市场价格进行评估，充分考虑被拆迁房屋的区位，土地利用等综合因素确定价值，彻底改变现在政府定价，结果房屋被拆迁后补偿款远不够在原地买相同房屋的现状，彻底是广大被拆迁人摆脱后顾之忧。

　　其次在因赔偿数额以及是否拆迁上产生纠纷时应当适用民法尤其是《合同法》来调整。拆迁人实施拆迁对土地进行开发利用实际上是为了追求最大化的利润，与被拆迁人是民法上平等的民事主体，按照市场经济的要求，所以在拆迁协商中，应当允许当事双方自由协商，以实现各自利益的最大化。依据合同法的基本原则，合同双方具有自由缔约的权利，这一权利中包括选择相对人的自由，商定合同内容的自由，约定解决争议方法的自由等。具体到商业拆迁，在拆迁过程中，首先应当由作为拆迁动议的提出方，即商业组织向合同的另一方即拆迁户提出拆迁的具体条款，比如拆迁的范围，时间，拆迁补偿和安置标准等内容，作为向拆迁户发出的要约。拆迁户在收到要约后，享有承诺的权利。所谓权利，意指权利人可以行使也可以不行使，即拆迁户如对要约内容不满意，可以不予承诺，或者提出自己认为适当的合同条款，作为对要约人的反要约。通过双方的反复的协商，如果能够达成一致，那么，无疑双方都寻求到了自己最大化的利益，自然便于顺利履行，通常不会因利益的失衡而发生严重纠纷。如果无法达成一致，那么应认为是民事主体对自身权利的处分，他人无可非议，作为平等主体的商业组织当然也无权对他方的人身或者财产实施强制行为，否则应当承担侵权责任乃至刑事责任。当然，为了防止拆迁范围内个别人的拒绝要约而使的为大多数人认可的合同无法缔结，可以规定在某一拆迁范围内，如果同意要约的拆迁户达到总户数的一定比例（比如2/3或半数以上），那么不同意要约的拆迁户具有强制缔约的义务，以保证大多数人的利益。当然这还需要相关配套法律制度进行规范。

　　结语

　　“风能进，雨能进，国王不能进”这句古老的保护公民私权的经典话语，应是我们制定拆迁制度的思想指针，在致力于城市发展的今天，时刻不能忘记在法治社会，只有法律才是解决纠纷，寻求社会公平正义的最根本手段，要充分发挥司法维护公平正义的作用，及时化界因拆迁产生的矛盾，维护社会稳定发展。

　　i 《城市房屋拆迁管理条例》第四条，第二、三款。
　　ii 《城市房屋拆迁管理条例》第五条，第一款。
　　iii 张翔、李军：《房屋拆迁法律理论与实务》，中国检察出版社1998版，第37页
　　iv （美）博登海默，法理学：法律哲学与法律方法，中国政法大学出版社，2004年，第60页。
　　v 王成国：《城市房屋拆迁补偿问题研究，》载《北京房地产》2004（专论）专论，第44页。
　　vi费安玲?：《?私权理念与城市私房拆迁的立法》，《政法论坛》2004年第5期）
　　vii 胡玉鸿：《法学方法论导论》，山东人民出版社，第277页。